Quando os instrumentos correm mais rápido do que a governação
A economia azul afirma-se, no discurso internacional, como um paradigma emergente de desenvolvimento sustentável para Estados costeiros do Sul Global, prometendo a conciliação entre crescimento económico, protecção ambiental e inclusão social.
Contudo, uma parte crescente da literatura crítica sublinha que este enquadramento normativo convive com tensões estruturais relacionadas com poder, distribuição de benefícios e reprodução de modelos económicos preexistentes (Silver et al., 2015; Bennett et al., 2019).
Em Angola, a operacionalização da economia azul tem ocorrido sobretudo através de Parcerias Público-Privadas (PPP) e de grandes projectos estruturantes, frequentemente apoiados por capital, tecnologia e conhecimento técnico estrangeiros.
Este percurso suscita, contudo, uma questão analítica central: estaremos a construir uma economia azul ou apenas a mudar a cor de um modelo de desenvolvimento antigo?
A trajectória angolana sugere um desfasamento relevante entre os instrumentos de implementação e o quadro de governação que deveria enquadrá-los. Em termos simples, os mecanismos operacionais da economia azul avançam mais rapidamente do que a consolidação institucional da governação marítima. Este desalinhamento compromete a coerência estratégica, fragiliza a legitimidade política e limita a sustentabilidade social das políticas adoptadas.
Partindo do conceito de Governança Oceânica Integrada (GOI), este artigo analisa o recurso às PPP na economia azul angolana a partir da Ciência Política e das Relações Internacionais.
O argumento central é simples: na ausência de uma GOI robusta, as PPP tendem a reforçar lógicas estatocêntricas, extractivas e assimétricas, em detrimento de processos de transformação estrutural e inclusão alargada (Hodge & Greve, 2016; Bennett et al., 2019).
A Governança Oceânica Integrada é mais do que coordenação administrativa
A Governança Oceânica Integrada (GOI) consolidou-se como referência normativa e operacional para Estados costeiros que pretendem transformar o oceano num vector de desenvolvimento sustentável, soberano e inclusivo. A sua relevância reside na capacidade de articular políticas fragmentadas, alinhar escalas de governação e integrar dimensões económicas, ambientais e sociais.
No Atlântico Sul, a GOI assume também uma dimensão geopolítica. A literatura em governação oceânica e Relações Internacionais sublinha que a capacidade de transformar ciência e dados em normas, agendas e posições comuns é um elemento central de afirmação política regional (Blasiak et al., 2020; Lombard et al., 2023).
É neste enquadramento que a análise das PPP se torna incontornável. Conceptualmente, a GOI deveria anteceder os instrumentos. As PPP deveriam funcionar como meios subordinados a um quadro estratégico previamente definido. O problema emerge quando esta hierarquia se inverte.
Em Angola, observa-se uma dinâmica em que os instrumentos de política pública parecem anteceder a consolidação do quadro de governação, condicionando a definição de prioridades e arranjos institucionais. Quando isto acontece, as PPP deixam de implementar políticas e passam a defini-las.
Em termos simples: quando a governação chega depois, os instrumentos passam a definir a política.
PPP na economia azul: instrumentos técnicos ou dispositivos de poder?
A literatura contemporânea abandonou há muito a visão das PPP como soluções meramente técnicas. Actualmente, estas parcerias são entendidas como formas híbridas de governação, com impactos directos na distribuição de poder, riscos e benefícios entre actores públicos e privados (Hodge & Greve, 2017; Bayliss & Van Waeyenberge, 2018).
Em sectores estratégicos como os oceanos, as PPP influenciam não apenas a implementação de políticas públicas, mas também a definição de prioridades nacionais, o controlo de activos críticos, a governação de dados e até a delimitação do interesse público.
No contexto da economia azul, este aspecto torna-se ainda mais sensível. Como sublinham Bridge et al. (2018) e Bennett et al. (2019), a narrativa da economia azul como solução “win-win” (ou seja, de benefícios mútuos) tende a ocultar processos de financeirização da natureza e deslocação do poder decisório para actores com maior capacidade financeira e tecnológica.
Em contextos do Sul Global, estas assimetrias não são marginais. São estruturais e condicionam os resultados das políticas públicas.
Quando os instrumentos moldam a governação
A experiência angolana revela uma tensão persistente entre ambição estratégica e capacidade institucional. A adopção acelerada de PPP ocorre num contexto em que a GOI permanece fragmentada.
O efeito é claro: os instrumentos deixam de executar políticas e passam a influenciar a própria arquitectura da governação. Do ponto de vista da Ciência Política, esta inversão reduz a capacidade do Estado actuar como árbitro estratégico e aumenta o risco de captura regulatória, sobretudo em contextos marcados por assimetrias tecnológicas, financeiras e informacionais (Bayliss & Van Waeyenberge, 2018; Mazzucato, 2018).
Ou seja, a política adapta-se aos projectos, em vez de os projectos responderem à política.
A pergunta torna-se inevitável: quem governa a economia azul quando as regras ainda estão em construção?
O sector privado nacional e os limites do desenho institucional
A limitada participação de actores privados nacionais na economia azul angolana é frequentemente atribuída a constrangimentos técnicos ou financeiros. Esta leitura é insuficiente.
Em muitos casos, prevalece uma lógica estatocêntrica de gestão do risco político, que privilegia grandes projectos e poucos interlocutores, frequentemente externos, percepcionados como mais previsíveis do ponto de vista administrativo. Iniciativas nacionais de menor escala exigem maior capacidade regulatória e coordenação institucional, tornando-se politicamente menos atractivas.
Além disso, a economia azul continua a ser pensada como uma extensão da economia extractiva. Persistem modelos baseados em concessões, enclaves produtivos e projectos âncora, apesar da retórica associada à sustentabilidade e à inovação.
A ausência de instrumentos intermédios de política pública agrava este cenário. Fundos de inovação azul, incubadoras marítimas ou concessões de pequena escala permanecem incipientes. O desenho institucional reconhece essencialmente dois actores: o Estado e o grande parceiro estrangeiro. O sector privado nacional fica no meio, sem lugar claro.
O vector social: a variável frequentemente esquecida que tudo desequilibra
Normativamente, a economia azul está associada à inclusão social e ao reconhecimento das comunidades costeiras como actores centrais da governação marítima. Quando esta dimensão é marginalizada, perdem-se três coisas em simultâneo: legitimidade política, sustentabilidade ambiental e coerência estratégica.
A sustentabilidade não se impõe por contrato. Constrói-se por pertença. Depende de processos de participação, apropriação social e reconhecimento político.
Sem estes elementos, a governação tende a assumir um carácter tecnocrático, com impacto limitado no território.
Soberania, poder e futuro no Atlântico Sul
Sem uma GOI robusta, as PPP tornam-se assimétricas, o sector privado nacional permanece periférico e a dimensão social da economia azul perde centralidade. Do ponto de vista das Relações Internacionais, este cenário limita a capacidade de Angola transformar ciência e dados oceânicos em poder normativo e projecção regional.
Conhecimento sem instituições não se traduz em influência.
A economia azul emerge, assim, menos como um desafio de natureza técnica ou financeira e mais como uma escolha política estruturante. O oceano pode constituir um vector de autonomia estratégica e afirmação soberana ou, inversamente, uma nova fronteira de dependência e externalização de decisões.
A diferença reside, fundamentalmente, no modelo de governação adoptado e na capacidade do Estado em estruturar arranjos institucionais que articulem sustentabilidade ambiental, inclusão social e poder estratégico (Silver et al., 2015; Bennett et al., 2019).
Conclusão
Em termos de orientação estratégica, a economia azul em Angola só deixará de ser uma mudança de cor sobre um modelo antigo quando assentar em três pilares:
a) Primeiro, uma Governança Oceânica Integrada que anteceda e enquadre os instrumentos, garantindo que as PPP operam como meios e não como fins.
b) Segundo, a criação de instrumentos intermédios capazes de integrar o sector privado nacional.
c) Terceiro, a institucionalização da participação das comunidades costeiras e da ciência nos processos decisórios.
A questão central não reside na adopção de Parcerias Público-Privadas, mas nas condições de poder, governação e justiça social em que estas são estruturadas.
A economia azul não é neutra.
Os principais bloqueios não são técnicos nem financeiros. São político-institucionais.
As escolhas feitas hoje determinarão se o oceano será fonte de soberania ou de dependência.
Referências Bibliográficas
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